بامداد جنوب - جواد شکریان:
لایحه قانونی «ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری- صنعتی، اصلاح محدوده سه منطقه آزاد تجاری-صنعتی و ایجاد مناطق ویژه اقتصادی» که ابتدا تحت عنوان «لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری- صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» در تاریخ 23 تیرماه 1395 اعلام وصول شده بود، نهایتا با اصلاحات و اضافات متعددی در جلسه مورخ 11 شهریور 97 مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید اما پس از ارسال به شورای نگهبان با ایراد کلی این شورا روبهرو شد. همچنین هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام در مقام بررسی مغایرت و انطباق نداشتن مصوبه مزبور با سیاستهای کلی، مفاد این مصوبه را مغایر با برخی از بندهای سیاستهای کلی نظام در حوزههای مختلف شناخت. یکی از اصلیترین ایرادات شورای نگهبان، مغایرت بیش از حد لایحه دولت با مصوبه مجلس است؛ جایی که دولت مجبور شده برای تصویب این لایحه تعداد 91 منطقه ویژه را به درخواست نمایندگان مختلف، در لایحه خود بگنجاند. حال در صورت برگشت این لایحه به مجلس و کاهش مجدد تعداد مناطق ویژه برای جلب رضایت شورای نگهبان، ممکن است نمایندگان این استانها دیگر حاضر به موافقت با این لایحه نبوده و لایحه ایجاد مناطق آزاد و ویژه تجاری-صنعتی در همین مرحله متوقف شود.
بررسي ايراد شوراي نگهبان
از جمله مسائلی که ناظر به مصوبه حاضر وجود داشته و همین موضوع نیز محل ایراد شورای نگهبان قرار گرفته است، حجم
گسترده تغییراتی است که مصوبه مجلس نسبت به لایحه دولت داشته است. با این توضیح که بر اساس لایحه پیشنهادی
دولت صرفا ایجاد 8 منطقه آزاد تجاری-صنعتی و 12 منطقه ویژه اقتصادی پیشبینی شده بود، لكن بر اساس مصوبه مجلس
اولا حوزه مناطق آزاد تجاری–صنعتی بهموجب اصلاحات مجلس گسترش پیدا کرده است، ثانیا ایجاد 12 منطقه ویژه
اقتصادی به 103 منطقه افزایش یافته است، ثالثا احكام متعددی ناظر به مناطق جدید آزاد و ویژه اقتصادی پیشبینی شد.
لذا با توجه به دامنه اصلاحات مجلس، ساختار لایحه دولت دچار دگرگونی شده است و در نتیجه مصوبه مزبور از سوی شورای
نگهبان مغایر اصل (74) قانون اساسی شناخته شد. چراکه مطابق اصل مزبور صلاحیت تدوین لایحه به دولت سپرده شده
است و تغییرات ساختاری در لایحه دولت مغایر صلاحیت دولت در این رابطه تلقی میشود. شایان ذکر است شورای نگهبان
در موارد متعددی چنین ایرادی را نسبت به برخی مصوبات مجلس وارد کرده است.
با عنایت به توضیحات فوق رفع ایرادهای ذکر شده سازوکار ذیل قابل ملاحظه است: اول اینكه، بخش چشمگیری از اضافات و الحاقات مجلس به لایحه مزبور حذف شود، بهنحوی که تغییرات و اصلاحات مجلس نسبت به لایحه قابل ملاحظه نبوده و بهعنوان اصلاح لایحه تلقی شود (و نه تغییر اساسی آن). دوم اینكه، آن اضافات و الحاقات مجلس به لایحه دولت، بهعنوان طرحی مجزا مطابق تشریفات قانونی در دستور کار مجلس قرار گیرد. سوم اینكه، دولت میتواند در مقام اصلاح لایحه پیشین خود در این خصوص، آن دسته از اضافات و الحاقات مدنظر را در قالب لایحه اصلاحی تقدیم مجلس کند. گفتنی است در صورت اتخاذ هر یک از این سازوکارها، بررسی تفصیلی شورای نگهبان نسبت به مصوبات مجلس در این موارد وجود خواهد داشت.
بررسي ايرادات هيات عالي نظارت مجمع تشخيص مصلحت نظام
هیات عالی نظارت در سه بند، مصوبه مجلس را به شرح زیر مغایر برخی از سیاستهای کلی نظام دانسته است.
در بند اول نظر هیات عالی نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند «17» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی شناخته شده است. توضیح آنكه بند «17» سیاستهای اقتصاد مقاومتی »لزوم افزایش درآمدهای مالیاتی» را از جمله شاخصهای مقاومت اقتصادی قلمداد کرده است. بدون شک هدف این سیاست، «جلوگیری از فرار مالیاتی و شناسایی و اخذ مالیات از تمامی مشمولین» از یکسو و «ایجاد منابع جدید اخذ درآمد مالیاتی» و «برقرار نشدن معافیت جدید» از سوی دیگر است اما ازجمله امتیازات یا بهعبارت دیگر از مؤلفههای مناطق آزاد و ویژه معافیتهای بلندمدت این مناطق از مالیاتهای مستقیم و مالیات بر ارزش افزوده است. البته این امر بهجز موضوع فرار مالیاتی اشخاصی است که بهصورت ظاهری اقدام به تشكیل یا ثبت شرکت در این مناطق کرده و از معافیتهای مالیاتی مقرر جهت این مناطق استفاده کردهاند در حالی که حوزه فعالیت آنها در سرزمین اصلی است. لازم به ذکر است در گزارش رسمی سازمان برنامه و بودجه کشور که عملكرد قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی در سال 1395 بیان شده است، «ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در کشور اگرچه از نظر ماهیت و فلسفه وجودی دارای پشتوانه علمی و عملیاتی مناسبی بوده است اما معافیتهای متعدد در این بخش و شفاف نبودن داد و ستد مربوط به این مناطق، همواره بهعنوان یكی از معضلات اساسی نظام مالیاتی مطرح بوده و نهتنها بخشی از درآمدها از سبد مالیات کشور حذف میشود، بلكه شفاف نبودن و ارائه ندادن اطلاعات در آن مناطق نیز شناسایی نشده و اقتصاد زیرزمینی در مناطق مذکور افزایش مییابد که بهتبع آن موجب افزایش فرار مالیاتی خواهد شد. معافیت این مناطق بهنحوی است که حتی شرکتهای تولیدی و خدماتی واقع در سرزمین اصلی ترجیح میدهند با توجه به هزینههای بالای جابهجایی، واحد کسبوکار خود را به این مناطق انتقال دهند که این خود نیز مشكلات عدیدهای را بهوجود خواهد آورد. با عنایت به توضیحات مزبور بهنظر میرسد بهمنظور رفع این ایراد، ضروری است سازوکارهای لازم بهمنظور جبران کاهش درآمد مالیاتی مزبور پیشبینی شود.
در دومین بند از اظهارنظر هیات عالی نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند «1» جزء «د» سیاستهای کلی آمایش سرزمین تلقی شده است. بند مزبور «ایجاد امكانات عادلانه و فرصتهای برابر و رفع تبعیض ناروا در مناطق کشور» را یكی از سیاستهای آمایش سرزمین معرفی کرده است. این در حالی است که افزایش بیرویه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، با لحاظ معافیتهای گمرکی و مالیاتی موجود در این مناطق، به گسترش تبعیض منجر خواهد شد. لذا بهنظر میرسد با افزایش منطقی این مناطق چنین ایرادی مرتفع باشد.
بر اساس بند سوم از نظر هیات عالی نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند «11» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی شناخته شده است. با این توضیح که مطابق بند «11» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، «توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور بهمنظور انتقال فناوریهای پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج» مورد تاکید قرار گرفته است که بهعنوان جهتگیری اصلی در حوزه دستیابی به اهداف مناطق آزاد تلقی میشود. همانگونه که مشاهده میشود در این سیاستها هیچ اشارهای به افزایش تعداد و یا گسترش دامنه جغرافیایی این مناطق نشده است، چراکه مفهوم تاکید مقرر در این بند مبنی بر «توسعه حوزه عمل» آن است که محوریت توسعه مناطق آزاد باید ارتقای حوزه عمل و ارتقای کیفی آن در راستای اهداف شمرده شده در بند «11» باشد و نه آنكه محوریت، افزایش تعداد مناطق آزاد و همچنین گسترش حوزه جغرافیایی آن باشد. بنابراین اولا مقصود از این بند، ساماندهی وضع موجود مناطق آزاد و ویژه، توسعه کیفی مناطق آزاد و ویژه موجود و هدایت آنها به سمت اهداف ایجادی و مبانی شكلگیری و اعطای ماموریتهای جدید به مناطق ازجمله »انتقال فناوریهای پیشرفته» و «تامین منابع مالی از خارج» است.
ثانیا بر فرض اینكه افزایش تعداد مناطق آزاد نیز از سیاستهای مزبور برداشت شود، لكن باتوجه به اینكه مناطق آزاد فعلی در نیل به اهداف تصریح شده ناموفق بودهاند و تجربه نشان داده است که مناطق آزاد، نهتنها به گسترش صادرات کمک نكردهاند، بلكه به افزایش بیرویه واردات کالا نیز دامن زدهاند، بنابراین افزایش مناطق آزاد بدون نیل به اهداف مصرح در بند «11»، در مغایرت با این بند قرار دارد.
حال آنكه ملاحظه میشود در مصوبه حاضر محوریت صرفا به افزایش تعداد و توسعه دامنه جغرافیای این مناطق اختصاص یافته است و نسبت به «حوزه عمل» و ارتقای کیفی این مناطق کاملا غفلت شده است. لذا لازم است در مصوبه مجلس در راستای تحقق بند «11» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، اهداف مزبور مورد توجه قرار گیرد.