|
بامداد جنوب: مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با موضوع چالشها و راهکارهای رونق تولید در بخش نفت و گاز، به بررسی وضعیت توان داخل در صنعت نفت و گاز کشور پرداخت. چالشها و موانع موجود در توسعه ساخت داخل صنعت نفت و گاز کشور از دیدگاه بازوی کارشناسی مجلس عبارتست از:
1- قابلیت اجرائی
نداشتن قوانین مصوب در حوزه نفت: قابلیت اجرا و شیوه نظارت بر اجرای برخی از قوانین
در حین تدوین و تصویب در نظر گرفته نمیشود و حالت ارشادی دارند، لذا این نوع قوانین
پس از تصویب ضمانت اجرائی نداشته و در نهایت اجرا نمیشود. بهعنوان مصداق، ماده(12)
قانون «رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» و آییننامه مرتبط با
آن است که عملا تنها در صنعت نفت قابل اجرا بوده و در سایر بخشها قابل اجرا نیست.
همچنین نبود ضمانت اجرائی در قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین
نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده (104) قانون مالیاتهای مستقیم از جمله مشکلات
غیرقابل اجرائی بودن آن بود که در اصلاحیه اخیر این قانون در قالب ماده (22) جرائم
در دو بخش (پیمانکار و کارفرما) به تفکیک تعیین شده است. علاوه بر آن پس از آسیبشناسی
قانون قدیمی، در طرح جدید فصلی مجزا به نام نظارت و بازرسی دیده شده است.
2- نبود مکانیسم
و متولی نظارت بر اجرای قوانین و مقررات حمایت از ساخت داخل: در ایران به موضوع
تنظیمگری و ایجاد نهاد تنظیمگر که در فصل نهم قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم
قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن پرداخته شده است، توجه لازم نشده است. در این مسیر
با فقدان چارچوب نظری متناسب با ویژگیهای اقتصاد ایران در عرصه تنظیمگری روبهرو
هستیم. برای مثال بسیاری از نهادهای دولتی در کشور ما بهخصوص وزارتخانههای
مرتبط، آمادگی و علاقهای به تفویض اختیارات خود به نهادهای تنظیمگر مستقل از قوه
مجریه ندارند. حال آنکه یکی از مهمترین ویژگیهای نهادهای تنظیمگر در هر کشور،
مستقل بودن آن از دولت و فشارهای سیاسی است. برای مثال خلاء وجود نهاد تنظیمگر مقررات که منافع تولیدکننده،
مصرفکننده و دولت را در وضعیت انحصار طبیعی مورد توجه قرار دهد، وجود ندارد تا
فعالیتهای
دولت، نهادها و بخش خصوصی را برای تعقیب اهداف همسو کند. در چنین شرایطی روابط بهصورت
نامناسب شکل میگیرد و منابع به شکل بهینه اختصاص پیدا نمیکند.
3- نبود رویکرد
حمایتی از ساخت داخل در مدیران دولتی: در بین مدیران صنعت انرژی وهایتک بهدلیل
بالا بودن سطح استانداردها، نسبت به تولیدات ساخت داخل قدری شک و تردید وجود دارد
و این باعث شده است بسیاری از کالاهایی که در صنعت نفتوگاز استفاده میشود و
مشابه داخلی دارد یا توان تولید آن در داخل وجود دارد، از آنها خریداری نشود. از
طرفی بهدلیل حساسیتی که این صنعت دارد و کوچکترین خطا، آثار زیانبار گستردهای بهدنبال
دارد، مدیران ریسک جایگزینی کالای خارجی به کالای ایرانی را نمیپذیرند. حتی در
مواردی که کالای مذکور استانداردهای لازم را داشته باشد و تستهای آزمایشگاهی
معتبر دنیا را با موفقیت گذرانده باشد. البته این موضوع در ماده(9) قانون حداکثر
استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی در قالب بیمه تضمین
عملکرد (Insurance
Guarantee Performance) به آن توجه شده است. علاوه بر این به منظور جلوگیری از واردات
برخی تجهیزات دارای مشابه داخلی از خارج کشور لازم است کمیته ماده(1) سازمان
توسعه و تجارت شناخت و اشراف کامل به تجهیزات و کالاهای مورد نیاز داخلی داشته
باشد و با استفاده از اطلاعات انجمنهای ساخت و تجهیزات و دیگر انجمنهای مربوطه
رسمی نسبت به تکمیل اطلاعاتشان برای ساخت داخل و تعیین تعرفه اقدام کنند. با وجود اینکه
طی سالیان اخیر مکانیسمهای مناسبی برای جلوگیری از واردات بیرویه کالاها بالاخص
اقلام و تجهیزاتی که دارای مشابه داخلی هستند بهکار گرفته شده است، گاه برخی از
کالاها و تجهیزات بدون در نظر گرفتن امکان تولید آنها در داخل کشور، از خارج کشور
وارد و در پروژهها مورد استفاده قرار میگیرند.
4- تحریمها: یکی
از بخشهای مهم تاثیرگذار در توسعه ساخت کشور، شرایط بینالمللی و سیاسی حاکم است
که بر روی عملکرد اکثر زیرسیستمها اثر گذاشته است. ابعاد گسترده تحریمها در بسیاری
از بخشهای کشور مشکلات عدیدهای را به وجود آورده است. از جمله چالشهای ناشی از تحریمها
در صنعت نفت و گاز کشور میتوان به مشکلات واردات مواد اولیه خاص، اعمال جریمههای
تاخیر بهرغم طولانی بودن فرایند واردات کالا در شرایط تحریم، تحریم بانکها و
مشکلات ارتباط با بانکهای خارجی، تمدید نشدن مدت پیمانها در زمانهایی که تاخیر
مربوطه ناشی از تاثیر تحریمهاست. در خصوص تمامی این موارد در دیگر چالشها مفصل
بحث شده است.
5- مشکلات
حوزه ارز و نوسانات قیمت ارز: بازار ارز طی سال 1397 دستخوش تغییرات و نابسامانیهای
زیادی قرار گرفته است. تاثیر منفی جهش ارزی بر فرایند تولید، ایجاد محدودیت در
زمان برگشت ارز حاصل از صادرات کالا به چرخه اقتصادی، اخذ مابه التفاوت نرخ ارز
زمان پرداخت و نرخ ارز بازار در زمان ترخیص از جمله مشکلات ایجاد شده در حوزه ساخت
داخل و رونق تولید در کشور است. از محل پروژههای ده کالایی مورد نیاز صنعت نفت
(اقلام دهگانه) که در سال 1393 به تصویب هیات وزیران نیز رسید، تاکنون 50 فقره
قرارداد برای شش پروژه منعقد شده است که تشریفات برگزاری مناقصات آنها در سال 1393
و 1394 انجام پذیرفته است اما قراردادها در سال 1394 یا 1395 نهایی شده است. بدیهی
است یکی از ملاکهای اصلی در برآورد قیمت و ارائه پیشنهاد از طرف سازندگان ملاک
نرخ ارز بوده است. نظر به اینکه سازندگان در دوره زمانی پس از عملیاتی شدن
قراردادها، موضوع تکمیل و توسعه فناورانه و تکنولوژیک مورد نیاز (مطابق با نقشه
راه ضمیمه قراردادها) را در دستور کار خود قراردادهاند، تامین مواد اولیه مورد نیاز
جهت اجرای قراردادها با تاخیر 1 تا 5/1 سال روبهرو شده است. در نتیجه از اواخر
سال 1396 زمانی که عملا فرایند درخواست مواد اولیه و تولید در دستور کار سازندگان
قرار گرفت، آنها با مشکلات عدیدهای ناشی از افزایش و نوسانات شدید نرخ ارز روبهرو
شدهاند. از جمله این مشکلات، پایین بودن نرخ تعدیل است. نرخ تعدیل بر اساس
بخشنامه سازمان که بین 10 تا 60 درصد متناسب با ماههای مختلف قابل محاسبه است که
پاسخگوی رشد 300 درصدی قیمت مواد اولیه نیست.
یکی دیگر از
شاخصترین مشکلات سازندگان داخلی در شرایط فعلی موضوع اسناد مثبته است، به این ترتیب
که وقتی یک شرکت سازنده داخلی در یک مناقصه بینالمللی برنده و قرارداد ارزی مابین
این شرکت و شرکت ملی نفت ایران منعقد میشود، بیشک پرداختیها باید بهصورت ارزی
باشد اما بر اساس اعلام بانک مرکزی پرداخت ارزی فقط در صورت ارائه اسناد مثبته
(برگه سبز گمرکی و ...) انجام میگیرد. حال آنکه کالا بهطور کامل در داخل ساخته
شده و فقط درصد بسیار ناچیزی از مواد اولیه آن وارداتی است. حال آنکه طبق قانون
بانک مرکزی، به منظور ممانعت از قاچاق کالا، دولت به سازندگان یا فروشندگان داخلی
در صورت داشتن اسناد مثبته ارز پرداخت میکند. از سوی دیگر، نحوه تسویه حساب
قراردادهای ارزی با سازندگان داخلی زمانی که در مناقصه بینالمللی برنده میشوند،
بر اساس نرخ تسعیرارز چهار هزار و 200 تومان در نظر گرفته میشود. لذا، با توجه به
افزایش قیمت ارز در بازار آزاد و اختلاف زیاد آن با نرخ دولتی، شرکتهای سازنده با
ضرر هنگفتی روبهرو میشوند. برای حل این مساله و به منظور حمایت از شرکتهای
داخلی در برابر نوسانات قیمت ارز، وزیر نفت در سال 1393 بخشنامهای ابلاغ کردند
مبنی بر اینکه پرداخت تعهدات ارزی به سازندگان داخلی میبایست بر اساس میانگین ده
روز آخر نرخ صرافیها صورت پذیرد اما مشکل از آنجایی آغاز شد که از سال 1397 بانک
مرکزی اعلام کرد که نرخ پرداخت در برابر تعهدات ارزی به سازندگان داخلی فقط بر
مبنای نرخ تسعیر ارز چهار هزار و 200 تومان است که از سوی بانک همچنین تعهدات ارزی
شرکتهای سازنده در معاملات برونمرزیهای عامل (از جمله بانک تجارتی ایران و
اروپا) انجام میشد هماکنون در شرایط تحریمی فعلی متوقف شده است و شرکتهای ایرانی
ناگزیر به بهرهگیری از موسسات اعتباری- مالی واسطهای هستند لذا این امر موجب هزینه
مضاعف 7 الی 15 درصدی برای سازندگان داخلی میشود و این ضرر و زیان را بخش خصوص به
تنهایی متحمل میشود.
6- چالشهای
ساختاری: از جمله چالشهای ساختاری، نبود رویهای نظاممند در وزارت صمت جهت شناسایی
ظرفیتهای ساخت تولید داخل بوده است. برای رفع این موضوع، در قانون حداکثر استفاده
از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی در قالب ماده(4) وزارت صمت
موظف شده از محل اعتبارات داخلی و با استفاده از سامانههای موجود، سامانه متمرکزی
را جهت درج فهرست توانمندیهای محصولات داخلی ساماندهی نماید. این سامانه جامع
شامل توانمندیهای تولید داخلی، شرکتهای ساخت داخل، میزان ساخت داخلی قطعات و غیره
است که کمک شایانی در جهت شناسایی ظرفیتهای ساخت تولید داخل و توسعه و نگهداشت
آن متناسب با نیازهای کشور است. شایان ذکر است اجرای ناصحیح قوانین موجب نبود
رابطه منطقی و شفاف میان وزارت صمت با سایر وزارتخانهها و انجمنهای تخصصی (در
اخذ استعلامات توان ساخت داخل جهت واردات تجهیزات و ماشین آلات) شده است. در ماده(2)
قانون بهبود مستمر کسبوکار، دولت مکلف شده است که در مراحل بررسی موضوعات مربوط
به محـیط کسـبوکـار بـرای اصالح و تدوین مقررات و آییننامهها، نظر کتبی اتاقها
و آن دسته از تشکلهای ذیربطی که عضو اتاقها نیسـتند، اعـم از کارفرمایی و کارگری
را درخواست و بررسی کند و در صورت صلاحدید آنان را به جلسات تصمیمگیری دعوت کند.
همچنین با توجه به ماده(3) همین قانون، دستگاههای اجرائی مکلف هستند هنگام تدوین
یا اصلاح مقررات، بخشنامهها و رویههای اجرائی، نظـر تشکلهای اقتصادی ذیربط را
استعلام کنند و مورد توجه قرار دهند.
7- مشکلات
گمرکی و ترخیص کالا: برخی از سازندگان و تولیدکنندگان داخلی گاه در زمینه انجام
تشریفات واردات و ترخیص مواد اولیه، کالاهای نیمهساخته و تجهیزات ضروری از خارج
کشور بالاخص در شرایط کنونی (که متاثر از محدودیتهای مالی و بازرگانی ناشی
از تحریمهاست)، با مشکلات و موانعی روبهرو شدهاند که ذیلا به برخی از آنها
اشاره میشود: 1- تهیه و تکمیل اسناد مورد نیاز جهت انجام تشریفات ترخیص بالاخص تهیه
گواهی مبدا، 2-تغییرات و تنوع زیاد بخشنامههای ارزی مرتبط با واردات کالا با توجه
به اینکه برخی از کالاها دارای تاریخ مصرف کوتاهمدت بوده یا دارای ضرورت کاربری
در یک بازه خاص هستند، ترخیص نشدن آنها در مدتزمان معین باعث از بین رفتن و یا
صدمه دیدن کالاها و متضرر شدن واردکنندگان و از بین رفتن سرمایههای ملی میشود.
از دیگر مسائل گمرکی در شرایط کنونی این است که واردات از طریق شرکتهای واسطهای
صورت میگیرد که این شرکتها امکان تهیه و صدور گواهی مبدأ را ندارند و در صورت
ارائه ندادن گواهی مبدأ به گمرکات، واردکنندگان ملزم به سپردن تضامین کلان به
گمرکات میشوند.
8- مشکلات
بانکی: تعدد و ناهماهنگی بخشنامهها و دستورالعملهای صادر بهخصوص بخشنامههای
مرتبط با حوزه واردات کالا (انجام تعهدات، پیش پرداخت) از مشکلات پیمانکاران و
سازندگان داخلی است. برای مثال، حدود 10 ماه است که تعداد 9 مته را شرکت ابزار برقی
وارد گمرک ایران کرده است، لکن تاکنون اجازه ترخیص به آن داده نشده است. طبق بررسی
به عمل آمده 10 درصد از مبلغ السی، با ارز چهار هزار و 200 تومانی بوده و بهرغم اینکه
در شرایط السی نیز قید شده است که کالا باید حداکثر ظرف 180 روز وارد ایران و ترخیص
شود. این در حالی است که فرایند مذکور طی 89 روز انجام شده اما بانک حاضر به
معامله اسناد نشده و تحویل اسناد را بهدلیل صدور بخشنامه جدید از طرف بانک مرکزی
منوط به تسویه مابهالتفاوت نرخ ارز بر اساس نرخ نیما کرده است.