بامداد جنوب:
جمهوری اسلامی
ایران از ابتدای انقلاب اسلامی همواره در معرض تحریم بوده است. این تحریمها به
فراخور مناقشات سیاسی، تشدید شده است. شدت یافتن تحریم علیه ایران، بهطور مشخص در
دو بازه زمانی رخ داده است. در بازه سالهای 1389 الی 1391، تحریمهای امریکا و
اتحادیه اروپا علیه ایران به شکل بیسابقهای گسترش یافت و مهمترین بخشهای
اقتصاد ایران را مورد هجوم قرار داد. همچنین از سال 1396و با قدرت رسیدن ترامپ
زمزمههای وضع مجدد تحریمها به گوش رسید و از اردیبهشتماه 1397، تحریمهای تعلیق
شده به موجب برجام، بار دیگر اجرائی شد. در این دوره اگرچه امریکا بهصورت یکجانبه
تحریمها را علیه ایران وضع کرد اما در عمل و به موجب قدرت مالی و اقتصادی این
کشور در عرصه بینالملل، بسیاری از شرکتها و بانکهای خارجی (غیرامریکایی) از
ادامه تعامل با ایران خودداری کردند؛ بنابراین میتوان گفت تحریمهای این دوره
امریکا علیه ایران، در مقام نظر یکجانبه است اما در مقام عمل چندجانبه. پس از شروع
هر موج تحریمی و به موجب دشواریهای سیاستگذاری، تصمیمگیری و اجرا، مسوولان کشور
بهدنبال پاسخ به این سوال هستند که: تحریم تا چه زمانی پایدار است؟ در این گزارش
به این سوال پاسخ خواهیم داد.
1- تکمیل زیرساختهای
حقوقی مرتبط با تحریم و ماهیت غیرزماندار آنها
متون حقوقی
مرتبط با تحریم ایران و سایر کشورها، زیربنای اقدامات تقابلی دستگاههای اجرائی
امریکا علیه دشمنان خود در حوزه تحریم هستند. بررسی این متون حقوقی نشان میدهد که
در اکثریت قریب به اتفاق آنها، زمانی برای خاتمه تحریمها در نظر گرفته نشده است،
بلکه در جهت مقابل، مواردی پیشبینی شده است که اگر رئیسجمهور امریکا بهدلیلی
ترجیح داد تحریم علیه یک کشور را تعلیق یا کاهش دهد، باید بهصورت ادواری به کنگره
امریکا گزارش دهد و برای مثال هر شش ماه یکبار، این تعلیق را تمدید کند؛ به عبارت
دیگر در نظام حقوقی ایالات متحده، وضع تحریم بدون زمان و غیرمشروط در نظر گرفته
شده و تعلیق تحریم زماندار و مشروط است. بنابراین میتوان گفت که زیربنای حقوقی
تحریم بهصورت کامل علیه ایران طراحی شده است و هزینه وضع مجدد تحریم علیه ایران
در هر دورهای، تنها صدور یک فرمان اجرائی از سوی رئیسجمهور امریکاست. با توجه به
آماده بودن زیرساختهای حقوقی، رئیسجمهور امریکا حتی نیاز به کسب اجازه از دستگاه
قانونگذاری این کشور نیز ندارد.
2- راحت
بودن اعمال تحریم بهخصوص تحریمهای مالی
سلاحهای مالی
آثار تخریبی به اندازه یک جنگ دارند اما در بهکارگیری آنها نه نیروی انسانی از
کشور مهاجم کشته میشود، نه جنگافزار نابود میشود و نه منابع مالی چندانی نیاز
است. مثال آن را در مورد ایران در دو دوره اعمال تحریم (سالهای 1391 و 1397) شاهد
بودیم. با چند «کلیک» در سامانههای انتقال حجیم دلاری و همچنین متداولترین سیستم
پیامرسانی مالی بین المللی (سوئیفت) بهسادگی میتوان هر شخص حقیقی و حقوقی را از
کلیه تعاملات بانکی متعارف محروم کرد. همچنین با توسعه ابزارهایی چون (رصد تحریم)
توسط شرکت سوئیفت، چنانچه ایالات متحده نام یک شخص حقیقی و حقوقی را در لیست تحریم
قرار دهد، بهصورت زنجیرهای همه بانکهای دنیا ارتباط خود را با شخص تحریم شده قطع
میکنند. شایان ذکر است که مصداق این موضوع صرفا بانکهایی که به شکل مستقیم از
دلار امریکا استفاده میکنند، نیستند. به بیان دیگر، این نوع تحریم به همه ارزها و
همه موسسات مالی بهصورت زنجیروار کشیده میشود. یعنی یک بانک که عملیات دلاری بهصورت
غیرمستقیم انجام میدهد (و حساب دلاری در خاک ایالات متحده ندارد)، نیز از ترس
مسدود شدن حساب خود در بانکهای دارای مجوز دلاری، به تحریمشونده سرویس نمیدهد.
بهدلیل اعمال زنجیرهای تحریم، حتی بانکهایی که عملیات یورو، یوآن، ین و سایر
ارزها نیز انجام میدهند و هیچگونه عملیات دلاری (اعم از مستقیم و غیرمستقیم)
انجام نمیدهند نیز نمیتوانند از گزند تحریمهای ثانویه ایالات متحده مصون
بمانند.
3- تحولات
بازار جهانی نفت
الف- نیاز به بیرون کردن برخی
تولیدکنندگان نفتی متعارف از بازار نفت: دلیل دیگر نیاز به ادامه تحریم از سوی
امریکا، سرمایهگذاری این کشور روی منابع نفتی نامتعارف (شیل) است. تولید نفت
امریکا از حدود پنج میلیون بشکه در روز از اوایل 2009 به حدود 12 میلیون بشکه در روز
در فوریه 2019 رسیده است و پیشبینیها نشان میدهد که سال آینده، برای اولینبار
پس از سال 1953، امریکا صادرکننده خالص نفت خام خواهد بود. برای اقتصادی بودن این
منبع نفتی، باید تولیدکنندگان متعارف نفتی از بازار خارج شوند تا کل عرضه نفت افزایش
قابل توجه نیابد و کاهش قیمت نفت را بهدنبال نداشته باشد تا بازار نفت شیل امریکا
تثبیت شود. در دور جدید اعمال تحریمها، وقتی کره جنوبی خرید نفتخام از ایران را
متوقف کرد، خرید نفت از امریکا جایگزین نفت ایران شد. در حال حاضر، دو کشور عمده
تولیدکننده نفت در جهان - ایران و ونزوئلا - هدف تحریم ایالات متحده قرار گرفتهاند.
تحریم بهانه خوبی است که عرضه نفت این دو کشور در بازار جهانی به حاشیه برود و نفت
امریکا جایگزین آنها شود. بنابراین، امریکا در بلندمدت نیازمند ادامه اعمال تحریم
خواهد بود تا بتواند بازدهی مناسبی از سرمایهگذاری خود روی فناوری استخراج نفت شیل
را بهدست آورد.
ب- بیاثر شدن صادرات نفت بهعنوان
اهرم قدرتنمایی ایران در عرصه بینالملل: یکی از شروط مهم در قانون NDAA امریکا در ارتباط با تحریم صادرات نفت ایران،
تضمین رئیسجمهور امریکا مبنی بر وجود عرضه کافی نفت در بازار جهانی است. به عبارت
دیگر، در سال 2012 و همزمان با تصویب این قانون، یکی از دغدغههای مهم سیاستگذاران
و تصمیمگیران امریکا، مازاد تقاضای نفت در بازار جهانی و به تبع آن افزایش قیمت
نفت بود. با گذشت زمان و در موج تحریمی جدید مجموعهای از اقدامات از سوی ایالات
متحده، نظیر الزام کشورهای صادرکننده نفت نظیر عربستان و امارات به افزایش عرضه و
پر کردن جای ایران، ایجاد محدودیت خرید برای کشورهای واردکننده نفت ایران، سرمایهگذاری
در شیلهای نفتی درون خاک امریکا و ... باعث شد که صادرات نفت ایران بهعنوان اهرم
قدرتنمایی این کشور در عرصه بینالملل عملا بیاثر شود. افتادن ایران در دام معافیتهای
نفتی امریکا و تلقی آنها بهعنوان علامتی از «عقبنشینی» و «شکست امریکا» در سیاست
صفر کردن نفت ایران، سهم بسزایی در این رویداد داشته است. نتیجه آنکه از اردیبهشتماه
1398 و متعاقب اعلام سیاست امریکا مبنی بر ضرورت صفر کردن خرید نفت از ایران، سهم
راهکارهای امنیتی و ایذایی برای تداوم صادرات نفت در ادبیات مقامات ایرانی بسیار
پررنگتر از راهکارهای اقتصادی (موازنه عرضه و تقاضای نفت در بازار جهانی) شده
است.
4- کسب
درآمد از طریق تحریم
جمع جریمههای
اعمال شده علیه بانکها و شرکتهای خارجی از سوی ایالات متحده ناشی از تحریمها
(اعم از ایران و سایر کشورهای تحت تحریم) تاکنون بالغ بر 6/20 میلیارد دلار شده
است. تحریم بهانه خوبی برای کسب درآمد از این طریق است. بهدلیل سادگی اعمال تحریم
و آثار مخرب آن، به محض مظنون شدن به اشخاص و شرکتها، امریکا بهسادگی میتواند
از آنها اخاذی کند. این جریمه نیز خیلی سریع پرداخت میشود، زیرا کسب و کار نهاد
هدف دچار اختلال جدی میشود (حتی اگر حساب دلاری نداشته باشد و کسب وکار در امریکا
نداشته باشد).
منافع و هزینههای
تحریم برای امریکا
تحریم، اهرم
فشار است. طرف استفادهکننده از تحریم، تا آنجا از این ابزار استفاده میکند که
نفع تحریم برای وی بیشتر از هزینه متحمل شده باشد. نفعها و هزینههای تحریم برای
ایالات متحده به شرح زیر قابل فهرست است: - نفع تحریم برای امریکا، هزینه وارد شده
بر قربانی (ایران) و محدود شدن آن یا مشغول شدن آن به خود (ولو به شورش یا براندازی
و .. نینجامد) است. بنابراین تا جایی که ایران از لحاظ اقتصادی در حال انقباض و
تضعیف باشد و برای بودجه یا اقتصاد خود کار خاصی نکند، این نفع برای امریکا تداوم
خواهد داشت. همچنین جریمههای دریافت شده از شرکتها و بانکهای خارجی ناقض تحریم،
درآمد قابل توجهی برای امریکا ایجاد میکند. - هزینه تحریم برای امریکا، فشارهای
امنیتی – سیاسی وارده از ایران بر امریکا و متحدان منطقهای و نیز هزینههای
اقتصادی مرتبط با انتخابات (قیمت بنزین و ...) در امریکاست. بنابراین تا جایی که
فشار امنیتی یا منطقهای ایران بر امریکا یا متحدان، یا هزینههای ناشی از اختلاف
با اروپا یا هزینههای مرتبط با انتخابات امریکا ادامه داشته باشد، این هزینه برای
امریکا وجود خواهد داشت.
تحریمها
تا چه زمانی پابرجاست؟
با توجه به
ساختار تحلیلی فوق، تحلیل وضعیت تعادل این هزینهها و فواید بهصورت زیرقابل خلاصه
شدن است: الف) به نظر میرسد، ساختار حقوقی در هم تنیده تحریمها که بهصورت قوانین
متعدد مصوب شده و نیز ارتباط لابیهای صهیونیستی و سعودی با دو حزب و نیز خارج
کردن ماهیت قوانین تصویب شده از حالت صرف هستهای و ایجاد ارتباط آنها با مقوله
تروریسم و حقوق بشر، اجازه کاهش شدید در ساختار تحریمها را حداقل در میانمدت،
نخواهد داد. ب) از سوی دیگر، با توجه به نداشتن اقدام قابل توجه ایران برای اصلاح
و تقویت مالیه عمومی و نیز تراز پرداختها، برای در امان ماندن از تحریمهای نفتی
و بیاثر شدن آن بهعنوان سلاح جنگ اقتصادی، تضعیف بنیههای اقتصاد ایران همچنان
ادامهدار خواهد بود و این نفع بهطور مداوم برای امریکا ملموس خواهد بود. ج) با
فرض تحرک نداشتن سیاسی و امنیتی ایران برای تشدید فشار بر متحدان امریکا یا حفظ
آن، هزینه اعمال تحریم برای امریکا چندان قابل توجه نخواهد بود. د) با توجه به پیشبینیهای
آتی بازار نفت، انتظار جهش قیمتی در بازار نفت بهگونهای که انتخابات امریکا را
متاثر کند، ولو در حالت صفر شدن صادرات نفت ایران، متصور نیست. این گزاره نشان میدهد
که در پی تحولات بازار انرژی در چند سال اخیر، صادرات نفت ایران دیگر بهعنوان یک
اهرم فشار بر کلیت بازار نفت قابل استفاده نیست. موارد فوق، این نتیجه را بهدست میدهد
که با فرض ادامه شرایط فعلی و بدون تحول خاص در اقدامات اقتصاد داخلی یا سیاسی امنیتی
ایران، حداقل تا شش سال آینده، تحریمها ادامهدار خواهد بود.