داود علیزاده:
یکی از مشکلات اساسی در نظام اداری ایران که بسیاری را ناخرسند و ناراضی کرده است، سیستم کاغذبازی و روند پیچیده نظام اداری است. از سوی دیگر در ماه‌های اخیر و اخبار متعدد مبارزه با فساد اداری، محاکمه مفسدان اقتصادی و اداری، این امر را در ذهن متبادر می‌کند که منشا فساد اداری و دلیل به وجود آمدن مفسدان اداری در چه امری نهفته است؟
سابقه بروکراسیِ نوین در ایران به بیش از یک قرن می‌رسد و با در نظر گرفتن نتایج و عملکرد فرآیند توسعه آن در ایران، این واقعیت آشکار می‌شود که عوامل سیاسی یا به طور کلی – نظام سیاسی – مهم‌ترین عامل بازدارنده توسعه بروکراسیِ مدرن یا شکل گیری و رشد سازمان اداریِ عقلانی در کشور ما بوده است؛ البته درکنار این عاملِ مهم، نقش عوامل اجتماعی و فرهنگی را هم نباید از یاد برد.
منوچهر صبوری در کتاب «دموکراسیِ نوین در ایران» اعتقاد دارد که تجربه طولانیِ بروکراسیِ در ایران ثابت کرده که اقدامات جزیی و پراکنده یا مقطعی و دیدگاه صرفاً فنی به قوانین بروکراسی، فارغ از بررسی‌ها و تحلیل‌های جامعه شناختیِ ساختار اداری، نمی‌تواند راه درمانی را برای بیماریِ مزمن دستگاه اداریِ کشور تجویز نماید و جز با اصلاحات اساسی، مشکلات موجود در نظام اداری به ویژه فساد اداری، حل نخواهد شد.
به طور کلی در شرایط کنونیِ جامعه، اگر بخواهیم توسعه را مهم‌ترین هدف دولت بدانیم، از آنجا که برنامه‌های توسعه به کمک بروکراسی و از طریق دستگاه اداری اجرا می‌شود، نظام اداری و سازمان‌های رسمیِ دولتی با وجود آلودگی به فساد ساختاری، به‌جای آن که نقش تسهیل کننده و پیش برنده‌ای در توسعه داشته باشند، خود به‌مانع عمده‌ای در اجرای برنامه‌های توسعه تبدیل می‌شوند.
از طرفی، بدیهی است که اصلاح ساختار اداری باید همراه با گسترش نهادهای دموکراتیک باشد که برای کنترل قدرتِ بروکراسی ضروری است؛ زیرا بدون کنترل پیوسته بروکراسی به وسیله نهادهای دموکراتیک و پیشگیری از سوءاستفاده‌ی آن از قدرت، همواره فساد اداری و ناکارایی در دستگاه اداری وجود خواهد داشت.
به عبارت دیگر چرا سیستم بروکراسی و نظام اداری که باید باعث تعامل و پیشرفت امور نظام‌مند باشد در عمل به مخمصه‌ای غریب مبدل می‌شود؟ فساد همچون موریانه در آن رخنه می‌کند و در نهایت باعث پسرفت می‌شود؟
این پرسش‌ها و امثال آن بهانه‌ای است تا بامداد‌جنوب به سراغ یکی از جامعه‌شناسان ایرانی برود. «کاوه حق‌پرست» در گفت‌وگویی با بامداد جنوب به این مسائل پرداخته است که در ادامه می‌خوانید.
به عنوان نخستین پرسش از واژه بروکراسی شروع کنیم. چگونگی شکل گیری واژه «بروکراسی» و خاستگاه این واژه و کارکردهای آن را برای مخاطبان بفرمایید؟
واژه‌ی بروکراسی در ابتدا توسط ماکس وبر – جامعه شناس آلمانی – به کار گرفته شد. وی غایت این واژه را عقل‌گرایی و بنیان‌نهادن یک جامعه‌ی عقلانی می‌دانست که تمام مکانیزم ها و قوانین آن بر پایه‌ی تعقل شکل گیرد و در نهایت بروکراسی، ابزاری گردد در خدمت انسان تا بتواند نیازمندی‌های انسان مدرن و جامعه‌ی مدرن را پاسخگو باشد.
به نظر شما در عمل واقعاً چنین اتفاقی رخ داد و این نسخه برای همه کشورها می‌توانست کارساز باشد؟
البته در همان ابتدا – ماکس وبر – به این امر نیز آگاه بود که آنچه وی به عنوان هدف غاییِ بروکراسی – ساخت جامعه‌ای عقلانی – تعریف کرده است، نسخه‌ای نیست که بتوان برای همه‌ی کشورهای جهان تجویز کرد؛ و خود نیز در ادامه این ادعا آورده است که آن انتظاری که از بروکراسی می‌رود، تنها در کشورهای مدرن و توسعه یافته که بستر رسیدن به آن فراهم است شکل خواهد گرفت؛ و انتظار نمی‌رود که کشورهای عقب مانده و کمتر توسعه یافته بتوانند از بروکراسی به عنوان ابزار عقل‌گرایی با آن کیفیتی که وی در نظر داشت دست یابند.
چرا در نظام‌های کمتر توسعه یافته بروکراسی موفق نبود؟
بروکراسی در کشورهای عقب مانده و کمتر توسعه یافته بسا بند و زنجیری شد که حتی می‌تواند مانعی شود در مسیر رفع نیازهای اجتماعیِ انسان؛ زیرا آن جوامع همچنان پیوند خود را با ریشه‌های قدرتمندِ سنت حفظ کرده و از درک ماهیت بروکراسیِ نوین باز مانده و تنها رویه و پوششی از بروکراسی درعمل اجرا خواهند کرد که همانا ضوابط و قوانین و مقررات آن است.
با این حال نظام اداری تقریباً در تمام کشورها رواج یافت؟
رواج یافت؛ اما همین قوانین و مقرراتی زحمتی مضاعف را هم برای نهادهای مجری و هم برای شهروندان جامعه فراهم خواهد کرد. لذا برای برون رفت از چنین زحمتی که انسان، خود برای خویش فراهم آورده است به ناچار در پی راه‌های میانبُری برخواهد آمد تا از بند و زنجیرهای قوانین خودساخته رهایی یابد؛ اینجاست که به کژکاردها و آسیب‌های بروکراسی در جوامع عقب مانده یا کمتر توسعه یافته خواهیم رسید؛ یعنی آنچه ماکس وبر از ابتدا دریافته بود و ما از آن به عنوان فساد اداری (ساختاری یا سیستماتیک) یاد می‌کنیم.
با اشاره‌ای که به عبارت «فساد اداری» کردید، ضمن تعریفی از این عبارت، منشأ فساد اداری در جامعه‌ایرانی را نتیجه چه عواملی می دانید؟
سوزان رزا کرمن در کتاب «دولت و فساد» هم تعاریفی را ارائه دادند و هم به منشأ این فرآیند اشاره کرده است. بر این اساس، فساد اداری را ناشی از حرص سیری‌ناپذیر انسان می‌داند؛ یعنی سوءاستفاده از قدرتِ دولتی به منظور تأمین منافع شخصی. یا در تعریفی دیگر: فساد را انحصارِ همراه با مصلحت اندیشیِ بدون پاسخگویی توصیف کرده‌اند.
در این خصوص بیشتر توضیح می‌دهید؟
فساد اداری به دو شکل شناخته شده است: قانونی و غیرقانونی. فساد اداریِ قانونی در واقع فسادِ اداری پنهان است و همان کارکردهای فساد غیرقانونی را دارد. منشأ فساد اداری را نیز باید در میان دو گروه جستجو کرد: نخبگان قدرتمند سیاسی، اداری و برخی گروه‌های متنفذ در جامعه. هر دو گروه می‌توانند اشاعه دهنده‌ی فسادِ اداری غیرقانونی باشند.
می‌توانید مثالی برای این نوع فسادها ارائه دهید؟
از طریق تقسیم پست‌ها و مناصب اداری به منزله پاداش و وفاداریِ سیاسی و حمایت در میان هواداران یک حزب یا جناح قدرت، بدون در نظر داشتن شایستگی؛ و نیز از طریق اعطای مجوزهای انحصاریِ صادرات و واردات برخی کالاها در میان گروه‌های معین وابسته به مراکز قدرت، یا معافیت‌های مالیاتی و گمرکی بر اساس رابطه‌ی بازاری و روحیه‌ی دلالیِ پرسنل از یک سو و اشخاص ذی‌نفع از سوی دیگر در محیط اداری.
تصمیم‌های کلان دولت هم می‌تواند دراین امر تاثیر داشته باشد؟
روی دیگرِ ماجرا، نفوذ و کنترل دولت بر منابع عظیم نفت و گاز و موسسات مالی و پولی و بانک‌ها و صنایع و نیز بسیاری از خدماتی است که می‌تواند با کارآیی بیشتر توسط بخش خصوصی انجام شود؛ که امکانات فراوانی برای اشاعه فساد و رانت خواری به وجود آورده و سبب می‌شود کسانی که در پی ثروت اندوزی هستند به جای پرداختن به کارآفرینی برای کسب سهم بیشتری از رانت‌ها به مبارزه بپردازند.
در واقع افراد سودجو از نقصان قوانین سودجویی می‌کنند؟
تجربه نشان داده است این گونه ارتباطات و تماس‌هایی که به منظور کسب سود و بهره بیشتر از فساد موجود در سیستم اداری در حال وقوع است، همواره به سوءاستفاده‌های مالی و رشد روحیه‌ی دلالی و خلقیاتی همچون رشوه‌گیری و رشوه‌دهی می‌انجامد که منبع درآمد اصلیِ بسیار بزرگی برای مقامات اداری است. در نتیجه، نفوذ غیر‌مستقیم صاحبان ثروت و قدرتِ اقتصادی بر مقامات اداری که در موقعیت‌های کلیدی و در رأس هرم بروکراسی قرار دارند، اِعمال می‌شود و بدین ترتیب می‌توانند حتا نظام اداری را تحت سلطه و کنترل خود درآورند.
با این حال همه نظام اقتصادی ایران دولتی نیست و بخش خصوصی هم فعالیت دارد؟
مساله در رابطه مقامات اداری و گروه‌های با نفوذ اقتصادی در بخش خصوصی است. پیوندهای موجود میان نمایندگانِ قدرتِ دولتی و صاحبان قدرتِ اقتصادی را تقویت کرده و به توسعه و دوام فساد اداری کمک می‌کند. سرانجام هنگامی که فساد اداری گسترش یافت، نوعی پذیرش عام می‌یابد و یک جو اخلاقی هنجارشکن به وجود می‌آورد که در آن تخلف از هنجارهای بدیهی، همچون یک قانونِ پذیرفته شده در خواهد آمد.
ریشه تداوم و بقای فساد اداری را در چه عواملی می دانید؟
صبوری در کتاب جامعه شناسی سازمان‌ها به مواردی در بحث از ریشه‌ی این عوامل اشاره کردند که کاملاً دارای اهمیت هستن. یکی از عوامل مهمی که نشان می‌دهد چرا فساد اداری از میان نمی‌رود، رابطه نظام اقتصادی – اجتماعی با فساد اداری است.
اصولاً در نظام اداری چه نوع فسادهای قانونیِ می‌تواند رشد کند؟
یکی از نمونه‌های فساد در چارچوب قانون، حقوق‌ها و پاداش‌های گزافی است که نخبگان اداری برای خود برقرار می‌کنند. فرستادن مقامات رده بالای اداری به بازدیدهای گردشیِ خارج از کشور با پرداخت حقوق و فوق العاده و حق مأموریت و هزینه‌ی اقامت هتل با بلیط رفت و برگشت. دریافت پیشکش‌ها و هدایا و مانند آن از سوی گروه‌های اقتصادی و بخش خصوصی از جانب مقامات اداری که کمیسیون و پورسانت نامیده می‌شود؛ و ابزار مهم دیگری است برای به چنگ آوردن امتیازات و کسب منافع خصوصی، به منظور پیروزی در مناقصه‌ها و سفارش‌های دولتی و اِعمال نفوذ در دستگاه‌های تصمیم گیریِ دولتی. اخذ وام‌های کلان با بهره‌ی اندک از بانک‌ها با سوءاستفاده از ارتباطات ویژه با مراکز قدرت، سوءاستفاده از سیستم‌های ارزی چند نرخی به اشکال گوناگون و ... که همه هم در محدوده قانون و مقررات رخ می‌دهد.
آیا مبارزه با فساد اداری در ایران موفق آمیز بوده است؟
طبعاً تلاش‌های بسیاری برای مبارزه با فساد اداری در کشور ما صورت گرفته و به روش‌های متفاوتی هم انجام شده؛ اما چون نظارت و پیگیری به‌درستی صورت نگرفته و بعضاً نظارت از جانب بخش دولتی انجام می‌شود باز هم شاهد تداوم و بقای آن هستیم.
این گفت‌وگو ادامه دارد...
